Annoncée par le Président de la République en mai 2013, l’instauration du principe « le silence de l’administration vaut décision implicite d’acceptation » est une mesure de simplification attendue et prometteuse. La réalité de son application est pourtant décevante, comme l’a constaté Lionel TARDY, député de la Haute-Savoie, rapporteur pour avis des crédits à destination des entreprises dans le budget 2016.
Quels enseignements tirez-vous de l’application du principe du « silence vaut accord », dans votre rapport budgétaire ?
Le constat est net : il y a tellement d’exceptions, que ce qui devait être une règle… est en réalité une exception ! Sur 3 600 procédures potentiellement concernées, seul un tiers (soit 1 200) obéissent au principe. Avant 2013, il y en avait déjà 400. L’extension n’a donc été que limitée. Et encore : sur ces 1 200 procédures entrant dans le champ de la réforme, 470 le sont au bout d’un délai supérieur à deux mois.
Il n’y a pas non plus d’harmonisation parmi les exceptions : les décisions implicites de rejet peuvent intervenir au bout de trois, quatre, cinq, six, huit, neuf ou douze mois… voire 345 jours, selon les cas. Dans ce maquis, les entreprises ont forcément du mal à s’y retrouver. Il existe bien une liste sur le site Légifrance, mais elle est longue de 113 pages, issue d’une quarantaine de décret, écrite en petits caractères et sur deux colonnes, et le secrétaire général du gouvernement a pris soin de préciser qu’elle n’avait pas de valeur juridique.
Comment en est-on arrivé à cette situation ?
Je dirais que cette idée a été victime d’une tradition bien française, au sens négatif du terme. C’est une bonne idée, intellectuellement séduisante et porteuse de bouleversements positifs pour les entreprises et les particuliers dans leurs démarches. Mais tout est dans l’application, et il y a fort à parier que l’administration a su mettre des freins là où la réduction des délais la dérangeait. Le législateur a sans doute sa part de responsabilité : les possibilités de déroger à la règle sont trop larges (cinq critères). Mais des décrets peuvent aussi écarter l’application du principe pour des motifs de « bonne administration »… avec une qualification aussi floue, inutile de dire que les Ministres ne s’en sont pas privés. Résultat : la volonté de départ est dénaturée.
Et puis ces montagnes qui accouchent d’une souris, c’est aussi la marque de fabrique du quinquennat Hollande – il n’y a qu’à voir la loi Travail. Le parcours du principe du « silence vaut accord » est à l’image du « choc de simplification » : décevant, et vidé de sa substance.
En quoi les entreprises se trouvent pénalisées ?
Les réponses de l’administration conditionnent des projets qui peuvent être importants, par exemple des extensions d’activité. Or, pour chaque demande adressée, un chef d’entreprise doit rechercher si celle-ci fait l’objet d’une décision implicite de rejet ou d’acceptation, si le délai de deux mois lui est applicable, et à défaut, quel délai doit s’appliquer. De ce point de vue, la réforme a surtout renforcé l’opacité et la lourdeur des démarches pour les entreprises. A cela s’ajoutent des formalités administratives qui demeurent complexes : le délai ne court qu’à compter de la réception des pièces par l’administration compétente ; une erreur de direction peut donc faire perdre un temps non négligeable. En principe, un accusé de réception doit être envoyé systématiquement, permettant ainsi de savoir précisément la date de démarrage du délai. Dans les faits, c’est pourtant loin d’être le cas.
Même problème concernant la sécurité juridique : pour le financement d’un projet industriel, il est évident que les investisseurs et les banques ne s’appuieront pas sur une autorisation sans trace écrite. Or, c’est l’administré qui doit faire la demande d’attestation en cas d’accord implicite de l’administration… attestation qui lui parviendra sous des délais imprévisibles. Ce décalage et cet allongement des délais est problématique pour les décisions d’investissements les plus lourdes, mais aussi pour des décisions plus « mineures », car en matière de simplification, toutes les avancées sont bonnes à prendre.
Au final, la conclusion reste que l’administration n’avance pas au même rythme que les entreprises. Mais ce n’est pas une fatalité. Certaines personnes que j’ai auditionnées ont mêmeestimé qu’il aurait peut-être été préférable d’en rester au principe du « silence vaut rejet », qui avait au moins le mérite de la clarté. Quand on arrive à ce type de réflexion, c’est bien que la réforme a, d’une certaine manière, manqué son but.
Comment faire bouger les choses ?
Lors de la présentation de mon rapport, le ministre de l’Economie Emmanuel Macron m’a expliqué que ma vision était biaisée et m’a demandé de lui lister des mesures qui mériteraient de sortir du champ des exceptions. Je lui ai cité le raccordement des entreprises au réseau public de collecte et d’assainissement, l’acquisition de la mention « collection » sur les véhicules d’occasion, l’autorisation d’importation d’eaux minérales naturelles ou encore la délivrance de la carte permettant l’exercice d’une activité commerciale ou artisanale ambulante.
Mais si l’on commence à prendre les 2 400 exceptions une par une, on ne s’en sortira pas. Il faut modifier la loi pour revenir à son esprit initial.
Je termine actuellement la rédaction d’une proposition de loi, qui reprend certaines idées avancées par les chefs d’entreprises que j’ai rencontrés. L’objectif premier doit être la réduction du nombre d’exceptions : le motif de dérogation dit de « bonne administration » devra être supprimé, car il est à la source de bon nombre d’entre elles ; la liste des exceptions devra être révisée annuellement pour être réduite ; on pourrait aussi introduire une règle « one in, one out » – pour toute nouvelle procédure créée entrant dans le champ des exceptions, une autre procédure existante devra basculer dans le droit commun. Ainsi, les nouvelles décisions ne viendront pas alimenter le stock d’exceptions existantes.
Les entreprises doivent également pouvoir réclamer une explication écrite lorsqu’une décision a fait l’objet d’un rejet implicite, afin de ne pas entraver les chances d’aboutissement d’un projet, par exemple. Je proposerai aussi de sécuriser juridiquement la question de la preuve. Parallèlement, il serait judicieux d’indiquer en tête de page, sur les formulaires de demande, le régime auquel appartient la demande concernée. Le gouvernement doit aussi mettre en place un service d’information sur Internet, plus lisible que les longues listes actuelles, ainsi que des indicateurs de performance pour mesurer la réduction des délais et agir sur les points de blocage. Seule une bonne dose de volonté politique permettra de sortir de cette situation ubuesque, et de redonner du sens à ce principe.